114 HENRIQUE CHOER MORAES
A atuação internacional do Estado
em benefício de interesses privados:
uma análise jurídica da formação
da “micropolítica” externa
HENRIQUE CHOER MORAES*
Introdução: em busca do interesse nacional na política comercial externa
Há cinqüenta anos, Charles Wilson expunha ao Armed Services Committee
do Senado norte-americano sua visão da política externa: “o que é bom para a
General Motors, é bom para o país.”1
A condução da política externa de um Estado implica perseguir, no cenário
das relações internacionais, o interesse nacional. Dentro de uma democracia, o
termo deve significar mais que um argumento de retórica política e traduzir-se em
mecanismos institucionalizados de diálogo entre o governo e os setores da sociedade
que têm interesse nos mais variados campos de atuação externa do Estado. Desse
modo, fica claro que, a par da dificuldade da defesa do interesse nacional (que é
externa, no sentido de que trava relações com outros atores internacionais), o
comportamento externo pressupõe o diálogo interno no qual é definido,
concretamente, o que abrange o interesse nacional2 .
Sob a perspectiva da teoria liberal das relações internacionais, o Estado
age como representante de interesses de setores da sociedade que têm acesso às
instâncias decisórias que determinam, concretamente, o alcance do interesse
nacional3 . Nesse sentido, a própria idéia de interesse nacional é desvirtuada,
autorizando Stephen KRASNER a sustentar que, na teoria liberal, “the concept of
public interest slips away” na medida em que “from a liberal perspective, the public
or national interest can only mean some summation of private interests”4 .
Desse modo, a importância da transparência que decorre da institucio-
nalização do diálogo Estado-sociedade repousa sobre esse ponto – a busca em
propiciar o mais amplo diálogo possível – de modo a evitar a “feudalização” da
condução da política externa e, ao contrário, permitir o mais amplo acesso à sua
formação5 .
Rev. Bras. Polít. Int. 45 (2): 114-134 [2002]
* Professor de Direito Internacional Público das Faculdades Reunidas Ritter dos Reis e Mestrando em
Direito da Integração Regional na Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

A ATUAÇÃO INTERNACIONAL DO ESTADO EM BENEFÍCIO DE INTERESSES PRIVADOS 115
O incremento da legalização dos regimes internacionais6 de comércio
coloca na pauta das discussões a forma como um Estado elabora a sua política
comercial externa, justamente porque as normas internacionais produzem, de
maneira crescente, efeitos domésticos7 . Com efeito, as negociações de abertura
de mercados transformaram as burocracias estatais em defensoras dos interesses
de suas economias domésticas.
O advento da Organização Mundial do Comércio (OMC), com os órgãos
e procedimentos técnicos que criou, ilustra exemplarmente essa atuação da
diplomacia econômica que fez com que os Estados tivessem de voltar-se para a
discussão no nível técnico (econômico e jurídico)8 , na medida em que a discussão
política diminuía seu impacto, sem deixar, contudo, de estar presente.
Analisada juridicamente, a Rodada Uruguai atribuiu uma série de novos
deveres aos Estados que então ingressavam na OMC (no sentido do aumento
tanto do free quanto do fair trade), ao mesmo tempo em que franqueava aos
agentes do comércio internacional – particulares, na maioria dos casos – “direitos”
de acesso aos mercados estrangeiros. Eis, em síntese apertada, a “fenomenologia”
das normas decorrentes dos acordos da OMC: Estados obrigando-se a garantir
melhor acesso aos seus mercados, o que corresponde, inegavelmente, a benefícios
criados para particulares9 .
O argumento pode ser visto, sob uma ótica mais ampla, como um exemplo
da estrutura do próprio International Trade Law, considerado como um conjunto
de regras de Direito Internacional (porque criadas entre Estados10 ), visando
liberalizar o comércio internacional por meio da redução das atividades estatais
que, de alguma forma, obstaculizam ou prejudicam o comércio leal. Como as
operações de comércio internacional são protagonizadas por particulares, são estes
os principais sujeitos beneficiados pelas normas, ao passo que são os Estados os
sujeitos passivos das obrigações.
O aumento do fluxo comercial internacional atribuído a esse movimento
de abertura de mercados projeta a concorrência comercial definitivamente para a
escala internacional e uma série de agentes privados desponta como atores das
relações internacionais.
Porém, a despeito da aparente “auto-suficiência” dos agentes particulares
para competir no cenário internacional, uma vez que os mercados ficam mais
acessíveis, a institucionalização do Direito Internacional do Comércio não
acompanhou o ganho de complexidade das relações internacionais e as empresas
ainda mantêm-se atadas aos seus Estados; é imprescindível a atuação externa do
Estado em seu benefício.
E aqui está o objetivo do presente trabalho: mostrar que, apesar da
“globalização” dos mercados, as empresas ainda precisam de seus Estados para a
defesa dos seus interesses perante a maior parte das instâncias internacionais. Em
outras palavras, o exame seguinte procura mostrar por que as empresas, por um