Christophe Sohn, docteur en géographie, chargé de recherches au Centre d’études de popu-
lations, de pauvreté et de politiques socio-économiques (CEPS/INSTEAD) au Luxembourg.
christophe.sohn@ceps.lu
Olivier Walther, docteur en géographie, chargé de recherches au Centre d’études de popula-
tions, de pauvreté et de politiques socio-économiques (CEPS/INSTEAD) au Luxembourg.
olivier.walther@ceps.lu
À mesure que se renforcent les dynamiques spécifiques de la mondialisa-
tion et de la construction européenne, l’échelle d’analyse du développement
économique se déplace de l’échelon national vers l’échelon métropolitain et,
du point de vue sectoriel, des activités traditionnelles de production ou de ser-
vices courants vers des services toujours plus spécialisés et orientés par l’éco-
nomie de la connaissance. Depuis le début des années 1980, ce double
mouvement de concentration a d’abord été appréhendé comme un processus
d’hypermobilité et de désaffection des lieux dans lequel les réseaux avaient
tendance à supplanter les territoires. Progressivement cependant, certaines
études ont insisté sur les « racines » du contexte local qui font que les lieux
ne disparaissent pas subitement au profit des réseaux (Castells, 1999). Ainsi
Métropolisation
et intégration transfrontalière :
le paradoxe luxembourgeois
Christophe Sohn
Olivier Walther
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Espaces et sociétés 13852
1. Cet article s’appuie sur les résultats du programme de recherche METROLUX, Dynamiques
métropolitaines et gouvernance au Luxembourg et dans les territoires frontaliers, financé par
le Fonds national de la recherche du Luxembourg et coordonné par le CEPS/INSTEAD, en colla-
boration avec les Universités de Luxembourg, Strasbourg I et Mulhouse.
que le rappelle Harvey (1990, p. 295), la dynamique métropolitaine reste très
sensible aux différentiels territoriaux : « The less important the spatial bar-
riers, the greater the sensitivity of capital to the variations of place within
space, and the greater the incentive for places to be differentiated in ways
attractive to capital. » Les deux courants commencent seulement à converger,
avec pour objectif de montrer, comme Veltz (1996) ou Lévy (1999, p. 232),
« dans quelles conditions un nœud (dans un réseau) peut devenir un pôle
(dans un territoire) ».
Si toutes les métropoles tentent aujourd’hui de redéfinir les relations
entretenues avec les États qui avaient jusqu’ici vocation à réguler les sys-
tèmes urbains nationaux pour s’inscrire dans des réseaux de dimension mon-
diale, certaines d’entre elles sont, en outre, confrontées au défi de concevoir
des politiques de développement transfrontalières qui puissent tenir compte
de l’évolution des interactions économiques et sociales (Saez et al., 1997).
C’est le cas de la métropole de Luxembourg, qui occupe aujourd’hui une
position importante dans le réseau des places financières globales grâce à la
spécialisation de certaines de ses fonctions (Rozenblat et Cicille, 2003). Au
plan conceptuel cependant, l’ambition de parvenir à un développement trans-
frontalier suppose de mobiliser le concept d’intégration en prenant soin de
distinguer la dimension fonctionnelle de la dimension institutionnelle.
Dans cette perspective, la première partie de l’article 1 s’attache à propo-
ser une grille d’analyse théorique originale des dynamiques frontalières
métropolitaines. Ce cadre général permet d’envisager la question de l’inté-
gration métropolitaine transfrontalière dans le cas de Luxembourg selon deux
orientations principales. D’une part, l’article appréhende l’évolution fonc-
tionnelle de l’aire métropolitaine en s’interrogeant sur le rôle des frontières
quant aux usages des acteurs socio-économiques, avec pour objectif de mon-
trer l’existence d’un espace métropolitain aux dimensions transfrontalières.
D’autre part, les initiatives prises dans le domaine de l’intégration institu-
tionnelle sont analysées, dans le souci de présenter leurs acteurs, leurs
échelles géographiques ainsi que les limites de leurs opérations dans un cadre
métropolitain.
L’hypothèse principale de l’article considère que, dans le cas de
Luxembourg, le degré d’achèvement de l’intégration institutionnelle reste
volontairement inférieur au degré de l’intégration fonctionnelle. Cette situa-
tion résulte du fait qu’en l’absence de gouvernance ad hoc, les dynamiques
métropolitaines sont pilotées non pas par la Ville de Luxembourg, mais par
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Métropolisation et intégration transfrontalière : le paradoxe luxembourgeois 53
l’État, qui bénéficie fortement des différentiels internationaux. Cette situation
encourage l’État à maintenir des relations transfrontalières qui lui permettent
d’optimiser ses gains vis-à-vis de ses partenaires étrangers et tente de régler
au cas par cas les problèmes qui surviennent nécessairement d’une fragmen-
tation institutionnelle de l’aire métropolitaine. Dans ce contexte, et en se réfé-
rant aux travaux de Barel (1989), il est possible de qualifier le phénomène de
métropolisation initié à Luxembourg de paradoxal, dans la mesure où la
contradiction supposée entre les besoins en termes de coopération transfron-
talière et l’impératif d’un maintien des différentiels frontaliers pour l’État
semble indépassable.
INTÉGRATION FONCTIONNELLE ET INSTITUTIONNELLE :
ÉLÉMENTS THÉORIQUES D’UNE DISTINCTION
La grille d’analyse retenue appréhende l’intégration selon le principe de
Lévy (2003, p. 516), pour qui la notion « peut être utilisée à chaque fois que
la rencontre entre deux réalités distinctes donne lieu à un mélange dissymé-
trique (intégration n’est pas fusion) produisant une nouvelle réalité ». Elle
prolonge également le travail précurseur de Grasland et al. (1999, p. 8) dans
le cadre du Study Programme on European Spatial Planning, pour lesquels
« Spatial integration expresses the opportunities for and level of interaction
within and between areas and may reflect the willingness to co-operate ».
L’intégration fonctionnelle se rapporte alors à la forme et à l’intensité des
interactions socio-économiques observées de part et d’autre d’une frontière,
au travers de l’extension de l’aire métropolitaine, tandis que l’intégration ins-
titutionnelle concerne la forme et l’intensité des interactions entre les acteurs
politiques éventuellement disposés à collaborer. Pour ce faire, la grille tente
d’articuler deux dimensions de l’intégration transfrontalière qui renvoient à
des conceptions de la frontière et de ses acteurs différentes.
Une approche renouvelée de la notion de frontière
La première conception considère la frontière comme une discontinuité
institutionnelle mettant aux prises des États entre eux ou des collectivités ter-
ritoriales entre elles. Dans ce contexte, l’attention portée aux coopérations
institutionnelles prime sur les relations fonctionnelles entretenues par les
acteurs socio-économiques. La frontière est ici considérée comme une
« limite politique signifiante » qui sépare deux territoires (Groupe Frontière,
2004), sans présupposer que certains espaces frontaliers, notamment métro-
politains, puissent être potentiellement plus dynamiques que d’autres.
La seconde conception illustre le fait que la frontière met également aux
prises des sociétés et des économies qui ne sont pas nécessairement natio-
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Espaces et sociétés 13854
nales ou territoriales. Dans ce contexte, les relations institutionnelles sont
subverties illégalement ou instrumentalisées de manière informelle par les
acteurs sociaux. Par conséquent, l’analyse des types d’interactions que
les sociétés ou les économies entretiennent entre elles peut être faite selon
les représentations et les usages à l’échelle de chaque espace transfrontalier.
La frontière est ici considérée comme un espace hétérogène, en présuppo-
sant que certaines portions seront plus dynamiques que d’autres, parce
qu’elles constituent le point focal de fuseaux liant, au-delà des frontières, les
métropoles et les plus petits centres entre eux. Ce modèle s’applique alors
aux formes diverses qui, de la séparation à la relation, caractérisent l’usage
socio-économique de la frontière, en réaction aux approches institution-
nelles dans lesquelles « la victoire de l’État, sa mondialité, ont contribué à
naturaliser son existence par le territoire défini dans une métrique double,
topographique à l’intérieur et topologique dans ses relations avec l’exté-
rieur » (Retaillé, 2006, p. 19).
En définitive, il apparaît que la frontière n’est plus uniquement considé-
rée comme un objet figé, un outil de contrôle et de filtrage. La relativisation
du rôle de l’État dans la structuration de la société et de l’espace, les proces-
sus de décentralisation et d’intégration européenne, mais aussi l’extension
des réseaux techniques donnent à voir de nouvelles réalités frontalières et,
surtout, de nouveaux rapports à l’objet de la part d’acteurs territoriaux plus
nombreux que jamais (Groupe Frontière, op. cit.).
Description de la grille d’analyse de l’intégration transfrontalière
La grille d’analyse qui résulte de la combinaison de ces deux perspec-
tives prend alors la forme d’un graphique à deux dimensions où figurent neuf
configurations théoriques (Figure 1). Sur l’axe horizontal, le gradient fonc-
tionnel évolue d’une situation de séparation à une situation d’interaction, le
stade intermédiaire reflétant la complexité croissante des réseaux socio-éco-
nomiques qui unissent, au-delà des frontières, les acteurs entre eux. Les
centres urbains représentés possèdent une aire métropolitaine de taille
variable et dont le pourtour n’est pas, comme pour les États-nations, réduc-
tible à une frontière, mais à un gradient métropolitain dynamique. Dans la
première configuration (1), la frontière constitue une barrière stricte aux rela-
tions qui pourraient s’exercer entre les pôles urbains, chacun d’entre eux
polarisant son propre espace national. Cette situation peut significativement
être modifiée par l’extension transfrontalière de l’aire métropolitaine,
laquelle déborde, au moins partiellement, des limites nationales dans la
seconde configuration (2). Finalement, dans la troisième configuration, la
métropole polarise les espaces frontaliers et englobe les centres urbains péri-
phériques dans son aire fonctionnelle (3).
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Métropolisation et intégration transfrontalière : le paradoxe luxembourgeois 55
Sur l’axe vertical, le gradient institutionnel évolue d’une situation
d’ignorance à une situation de coopération, en référence aux stades de coexis-
tence, d’interdépendance et d’intégration identifiés par Martinez (1994).
Consécutivement, la première configuration (A) est caractéristique d’une
absence de relations entre les acteurs politiques situés des deux côtés de la
frontière d’État. À mesure que s’intensifient les contacts épisodiques et la
prise en compte des espaces situés au-delà de la frontière par la planification
territoriale, cette configuration évolue vers une situation plus formelle (B),
Figure 1 – Grille d’analyse de l’intégration métropolitaine transfrontalière
(Source : Sohn et Walther, à partir de Martinez, 1994 [*],
Reitel, 2007 [**] et Vandermotten, 2007 [***])
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dans laquelle les préoccupations nationales ou régionales prennent la forme
de coopérations et de contacts réguliers, d’échanges formalisés et de projets
communs. Enfin, dans la configuration finale qui correspond au degré d’in-
tégration institutionnelle le plus avancé (C), les acteurs politiques sont par-
venus à mettre en œuvre un dispositif de coopération ou de gestion commune.
Celui-ci peut se matérialiser par la création d’une nouvelle collectivité terri-
toriale aux compétences variables, tel un district transfrontalier par exemple.
Dans sa configuration actuelle, cette approche de l’intégration institution-
nelle métropolitaine ne fait pas la distinction entre les initiatives pilotées par
l’État (dynamique descendante) et celles instituées par les acteurs locaux
(dynamique ascendante), mais se focalise sur l’intensité des coopérations
entreprises au sein d’une aire métropolitaine. La mobilisation de la notion de
« gouvernance multi-niveaux » permettrait d’insister sur la multiplicité des
acteurs politiques et sociaux en présence et leurs interdépendances, les
formes horizontales de coordination et la temporalité différenciée des modes
de décision et d’action (Le Galès, 2003). Il s’agirait alors d’appréhender le
jeu des acteurs dans une perspective dynamique et le territoire comme un
processus en perpétuelle reconfiguration.
LES DISTORSIONS DANS L’INTÉGRATION TRANSFRONTALIÈRE
DE LA MÉTROPOLE LUXEMBOURGEOISE
Fondés sur la grille d’analyse précédemment explicitée, les arguments
qui suivent permettent de montrer que l’intégration institutionnelle est volon-
tairement moins achevée que son pendant fonctionnel à Luxembourg.
L’irrésistible expansion de l’aire d’attraction du pôle d’emploi
luxembourgeois
Au Luxembourg, l’émergence de fonctions métropolitaines trouve son
origine dans les années 1970, lorsque l’État, soucieux d’anticiper le déclin des
activités sidérurgiques traditionnelles, fit le choix d’attirer des établissements
financiers à travers une fiscalité et des réglementations attractives. Aux yeux
des responsables du pays, il apparaissait alors essentiel, dans un monde de
plus en plus soumis aux aléas des échanges commerciaux mondialisés, de
diversifier les activités et d’ouvrir l’économie nationale aux marchés exté-
rieurs, la finance apparaissant comme un moyen efficace. Le succès de cette
politique de niche s’est traduit par une croissance moyenne de l’économie
nationale atteignant régulièrement plus de 5 % (STATEC, 2006), alors que 19 %
de l’emploi intérieur, 31 % des recettes fiscales et 38 % de la valeur ajoutée
étaient générés directement ou indirectement par le secteur financier en 2005
(Deloitte, 2006). Compte tenu de la petite taille de l’espace national et d’acti-
vités dont l’efficience est renforcée par des effets spatiaux d’agglomération, le
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Luxembourg présente ainsi un profil marqué par une spécialisation importante
dans la finance. Ce contexte bénéficie en premier lieu à l’agglomération de
Luxembourg, qui est aujourd’hui concernée par un mouvement de concentra-
tion des activités à haute intensité de savoir et de commandement. Ces fonc-
tions permettent progressivement à Luxembourg d’émerger comme une
métropole, certes de taille réduite, mais occupant une place de choix dans le
réseau des villes mondiales ; ce qui permet à Taylor et al. (2002, p. 100) de
parler de « relatively strong evidence of world city formation » à son propos.
En tant que capitale d’État et siège d’institutions européennes, la Ville peut
également se prévaloir d’une centralité politique et symbolique qui lui confère
un rang considérablement plus important que ce que sa taille démographique
pourrait laisser prévoir sur la scène internationale.
À l’échelle régionale, l’émergence de la métropole luxembourgeoise
s’est accompagnée d’une forte polarisation des espaces périphériques, en par-
ticulier au niveau de l’emploi. Nourrie par les besoins d’un secteur financier
en plein essor, cette expansion du bassin d’emploi s’inscrit également dans
un changement des schémas de recrutement de la main-d’œuvre étrangère.
Alors que depuis le début du XXe siècle, l’industrialisation du pays s’était
appuyée sur une immigration de travail en provenance des pays du sud de
l’Europe, à partir des années 1980, les entreprises de services et d’intermé-
diation financière ont privilégié le recrutement de travailleurs frontaliers pour
satisfaire leur demande de travail. Représentant 54 % de la population active
étrangère en 1954, les travailleurs de nationalité espagnole, italienne et por-
tugaise ne constituent plus que 24 % des effectifs trente ans plus tard. Cette
évolution s’est faite essentiellement au profit de personnes résidant dans les
régions frontalières en Allemagne, en France et en Belgique et qui vont tra-
vailler au Luxembourg. Alors qu’ils étaient moins de 12 000 en 1980, le
nombre de salariés frontaliers atteint 123 568 personnes en 2006, soit près de
40 % de l’emploi intérieur (STATEC, op. cit.) (Tableau 1).
1988 1995 2006 Variation 1988-2006
(en %)
Résidents au Luxembourg 125 529 141 444 175 934 40,2
Dont Luxembourgeois 90 999 87 013 94 900 4,3
Pays de l’UE15 35 729 49 169 70 830 98,2
Non-communautaires 2 801 5 262 10 204 264,3
Frontaliers 24 567 54 156 123 568 403,0
Total 154 096 195 600 299 502 94,4
(Source : STATEC, 2006)
Tableau 1 – Évolution de l’emploi salarié
par pays de résidence et par nationalité
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Espaces et sociétés 13858
Le succès du Luxembourg est tel que la ville du même nom (83 820 hab.
en 2007) est aujourd’hui au nombre de ces rares centres urbains européens
qui peuvent s’enorgueillir d’un ratio d’emplois occupés sur la population
résidente supérieur à 1,5. Cette forte croissance de l’emploi se fait au détri-
ment des résidents car les surfaces disponibles pour le logement sont concur-
rencées par celles destinées aux bureaux, avec pour conséquence que la
croissance démographique de la ville de Luxembourg a été faible depuis
1970 (10,1 %), alors que l’agglomération (131 653 hab. en 2007) connaissait
une croissance plus soutenue (31,7 %).
Figure 2 – Aire métropolitaine fonctionnelle transfrontalière de Luxembourg
(Source : Sohn et Walther)
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Métropolisation et intégration transfrontalière : le paradoxe luxembourgeois 59
L’importance de l’emploi frontalier et pendulaire permet de mettre en
évidence l’extension actuelle de l’aire métropolitaine fonctionnelle. En se
basant sur les travaux de Goebel et Thierstein (2006), celle-ci est définie par
l’ensemble des communes présentant une proportion de pendulaires tra-
vaillant dans l’agglomération de Luxembourg supérieure à 10 % de la popu-
lation active communale en 2002. Selon ces critères, l’aire fonctionnelle
métropolitaine compte alors 900 000 habitants, dont un peu plus de la moitié
réside dans les régions frontalières (51 %). L’aire d’attraction mise en évi-
dence (Figure 2) s’étend de manière concentrique à l’ensemble du Grand-
Duché et, de manière transfrontalière, aux territoires limitrophes sur une
étendue qui varie entre 15 km en Allemagne, 25 km en France et 40 km en
Belgique. L’ampleur du phénomène est telle que l’ensemble des petits centres
urbains frontaliers, tels Thionville et Longwy côté français ou Arlon en
Belgique, sont placés sous l’aire d’influence directe de la métropole grand-
ducale. Le fait que l’aire métropolitaine de Luxembourg n’atteigne pas les
villes de Metz, Nancy ou Sarrebruck permet de relativiser le qualificatif de
métropole polycentrique qui est parfois appliqué à l’échelle de la Grande
Région en référence à la Randstad Holland ou à la métropole lémanique
(Comtesse et Van der Poel, 2006).
La forte polarisation en direction de l’agglomération de Luxembourg de
la population active des petits centres urbains périphériques, conjuguée à un
ratio d’emplois par rapport aux habitants particulièrement favorable, justifie
de qualifier Luxembourg de métropole unipolaire. À l’échelle du Grand-
Duché, cela signifie que les centres secondaires d’Esch-sur-Alzette ou de
Diekirch-Ettelbrück ne sont guère assimilables à des edge cities (Garreau,
1991) caractérisées par de faibles densités, une multipolarité et une faible
urbanité, et cela malgré l’implantation ponctuelle, comme sur le site de
Belval (Esch-sur-Alzette), d’activités financières de back-office.
Les limites d’une gestion avisée des différentiels frontaliers
Cette forte intégration fonctionnelle des espaces frontaliers à la dyna-
mique métropolitaine de Luxembourg résulte d’une gestion avisée des diffé-
rentiels fiscaux et réglementaires de la part de l’État, dans le domaine de la
TVA, de l’imposition des particuliers et des sociétés et de la domiciliation
(Pieretti et al., 2007). En effet, le succès de l’économie grand-ducale, qui se
traduit par un différentiel de création d’emplois en faveur du Luxembourg, ne
suffit pas à expliquer le phénomène du travail frontalier. Encore faut-il que le
passage de la frontière se traduise également par des avantages salariaux et
sociaux pour les salariés (Brosius, 2004). Au Luxembourg, les frontières éta-
tiques nourrissent un effet positif pour les entreprises et les travailleurs.
Depuis le début des années 2000, cette politique de niche semble toute-
fois atteindre quelques limites. Parmi les revers les plus contraignants, il
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Espaces et sociétés 13860
convient de citer l’envolée des prix du foncier (plus de 50 000 € l’are de ter-
rain constructible dans les communes périurbaines) et de l’immobilier (plus
de 650 000 € pour une maison individuelle) qui rend de plus en plus difficile
l’accession à la propriété. Face à cet obstacle, quelque 2 000 frontaliers de
nationalité luxembourgeoise ont choisi de s’installer dans les régions fronta-
lières où les prix s’avèrent plus modérés. La cherté de l’immobilier constitue
également un frein à l’installation au Luxembourg des salariés étrangers nou-
vellement recrutés, lesquels préfèrent souvent résider en dehors du pays et
deviennent en quelque sorte des frontaliers d’adoption.
Certes, le phénomène du travail frontalier ainsi que celui de l’évasion
résidentielle participent tous deux d’une logique d’intégration fonctionnelle
de l’aire métropolitaine transfrontalière. Cependant, dans les deux cas, ces
pratiques résidentielles se traduisent également par des déplacements domi-
cile-travail accrus et contribuent de manière substantielle à la saturation des
voies de communication entre l’agglomération de Luxembourg et les régions
frontalières. Dans le but de promouvoir un développement du territoire plus
durable et de garantir la qualité de vie des habitants, le gouvernement s’est
récemment engagé dans une politique d’aménagement du territoire visant à
favoriser l’emploi résident au détriment de l’emploi frontalier, cela afin de
réduire l’ampleur des déplacements et de favoriser l’usage des transports en
commun (ministère de l’Intérieur, 2004). Cette stratégie se heurte néanmoins
au fait que le Luxembourg maintient un différentiel financier significatif en
matière de taxation sur les carburants, lesquels sont en moyenne de 18 % à
27 % moins onéreux au Grand-Duché que dans les pays voisins pour le diesel
(2007), alimentant le « tourisme à la pompe » et justifiant le recours aux
déplacements motorisés individuels ainsi que le transit par le Luxembourg
des poids-lourds étrangers. Compte tenu de la nature des phénomènes visés
et de l’ampleur des problèmes qu’ils posent, la réalisation d’un tel objectif de
durabilité passe nécessairement par une coopération entre tous les acteurs
concernés à l’échelle de l’aire métropolitaine.
Une coopération transfrontalière d’envergure limitée
De par sa taille et sa situation géographique, la question frontalière revêt
un caractère incontournable au Luxembourg. Impliqué dès 1951 dans le pro-
cessus de construction européenne, membre de l’Union économique du
Benelux, le Grand-Duché, signataire des accords de Karlsruhe (1996), est
également présent sur la scène de la coopération transfrontalière. Cependant,
si les expériences de coopération interrégionale ou locale ne manquent pas, il
est particulièrement frappant de constater l’absence de synergies entre
acteurs institutionnels à l’échelle de l’intégration métropolitaine.
Au regard des expériences menées, deux échelles de coopération sem-
blent privilégiées. En premier lieu, il convient de mentionner la Grande
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Métropolisation et intégration transfrontalière : le paradoxe luxembourgeois 61
Région, dernier avatar territorial de l’espace de coopération Saar-Lor-Lux créé
en 1970 sur la base d’une union entre le Land de Sarre (D), la Région Lorraine
(F) et le Luxembourg. Au sein de cette vaste région qui accueille désormais
également la Rhénanie-Palatinat (D) et la Wallonie (B) et compte plus de
11 millions d’habitants, le Luxembourg joue le rôle de pôle économique. Bien
que ne bénéficiant d’aucune instance représentative au plan politique, la
Grande Région offre au Grand-Duché un cadre de coopération institutionna-
lisé qui le place dans une situation favorable vis-à-vis des autres entités régio-
nales ne bénéficiant pas des prérogatives propres à un État souverain.
La deuxième échelle de coopération privilégiée se situe au niveau local.
Dans ce registre, force est de constater le caractère ponctuel des expériences
menées jusqu’à présent. La coopération transfrontalière la plus remarquable
est sans conteste le Pôle européen de développement (PED) et l’émergence
d’un projet d’agglomération transfrontalière au niveau du bassin industriel de
Longwy-Rodange-Athus qui regroupe 25 communes et 120 000 habitants
(2005). Initié en 1985 par les autorités étatiques belges, françaises et luxem-
bourgeoises, le projet de PED avait pour ambition de surmonter les handicaps
entraînés par le sévère déclin de l’activité sidérurgique à travers une recon-
version économique concertée. Huit ans plus tard, les gouvernements des
trois États impliqués ont passé le relais aux autorités locales dans le dessein
de donner à cet espace transfrontalier une réalité non seulement économique,
mais également urbaine et sociale. Si le bilan économique du PED est mitigé,
notamment parce que les objectifs en matière de création d’emplois n’ont été
que partiellement atteints, la coopération transfrontalière autour de l’agglo-
mération éponyme poursuit son développement par-delà les égoïsmes natio-
naux et au gré des financements européens de type INTERREG. Sans préjuger
de son intérêt sur le plan local, le constat d’une absence d’articulations entre
cet espace de coopération transfrontalière et l’aire métropolitaine dans
laquelle il est pourtant fonctionnellement intégré s’impose. En effet, la pola-
risation des flux économiques s’effectue aujourd’hui principalement en
faveur de l’agglomération de Luxembourg : près de 28 % des actifs occupés
des communes du PED y ont trouvé un emploi (2002).
Les autres expériences de coopérations transfrontalières menées au sein
de l’aire métropolitaine du Luxembourg concernent des projets d’envergure
limitée qui mettent en relation les collectivités locales situées de part et
d’autre de la frontière. Avec la mise en œuvre du projet de Cité des sciences
sur l’ancienne friche industrielle d’Esch-Belval, dans la région sud du pays,
des projets de coopérations transfrontalières entre la ville d’Esch-sur-Alzette
et les collectivités locales françaises situées à proximité du site se dessinent.
Cependant, comme dans les exemples précédents, le périmètre des coopéra-
tions envisagées se limite au cadre local, même si cela n’empêche nullement
l’État luxembourgeois de s’impliquer directement dans le projet. Enfin, la
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Espaces et sociétés 13862
Ville de Luxembourg a développé des coopérations interurbaines au sein de
la Grande Région sous la forme de réseaux de villes : d’une part, le
Quattropole, qui regroupe Luxembourg, Sarrebruck, Trèves et Metz ; d’autre
part, le réseau LELA+ formé de Luxembourg et des centres urbains périphé-
riques d’Esch-sur-Alzette, Longwy, Arlon, auxquels sont venus se rajouter
Thionville et Metz en 2007. Les réseaux de villes permettent d’enjamber la
frontière et semblent un vecteur particulièrement apprécié de la Ville de
Luxembourg, car ils viennent pallier, dans une certaine mesure, l’absence
d’une réelle agglomération institutionnelle. Il demeure cependant que les
objectifs poursuivis par les différents réseaux de villes évoqués ne sont pas à
la mesure des enjeux métropolitains et limitent la coopération à des opéra-
tions de communication et de marketing urbain.
En définitive, il convient de rappeler que le constat d’une distorsion
entre l’espace métropolitain et les périmètres de l’action publique, nationale
ou transfrontalière, n’est de loin pas propre au cas luxembourgeois. Bien des
travaux ont montré la difficulté de concevoir des structures de coopération, à
institutionnaliser des partenariats dans un contexte métropolitain fragmenté,
a fortiori lorsqu’il s’avère transfrontalier (Saez et al., op. cit. ; Jouve et
Lefèvre, 2002). L’étroitesse des initiatives entreprises au Luxembourg dans
le domaine de l’intégration institutionnelle contraste toutefois singulièrement
avec celles d’autres métropoles transfrontalières en Europe. Que ce soit à
Lille ou à Bâle, des coopérations métropolitaines sont envisagées ou mises en
œuvre (Reitel, 2006 et 2007). Ainsi, la pérennité des relations nouées entre
les partenaires frontaliers suisses, allemands et français a récemment permis
de mettre en œuvre l’Eurodistrict trinational de Bâle réunissant des représen-
tants des trois parties concernées et chargé de l’aménagement de la région. Si
l’ampleur de la divergence entre une intégration métropolitaine fonctionnelle
forte et l’absence de coopération transfrontalière à cette échelle apparaît donc
clairement au niveau du Luxembourg (ce qui correspond au cas 3B sur la
Figure 1), il reste à en expliquer les fondements.
LES DESSOUS D’UN PARADOXE : LA MÉTROPOLISATION AU RISQUE DE L’ÉTAT
La prise en compte des stratégies déployées par les acteurs est nécessaire
pour comprendre le sens du décalage préalablement mis en évidence entre
intégration fonctionnelle et institutionnelle.
Une capitale aux marges de manœuvre limitées
Au Grand-Duché, la Ville de Luxembourg, tout à la fois capitale d’État,
pôle économique et centre culturel, ne joue qu’un rôle secondaire dans le pro-
cessus de construction de la métropole. C’est en effet l’État, fort de son pou-
voir souverain, qui est à l’origine du développement des fonctions
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métropolitaines. L’intermédiation financière, les assurances, la logistique et,
plus récemment, la recherche-développement sont autant de secteurs straté-
giques qui bénéficient d’un accompagnement politique constant de la part du
gouvernement. C’est également l’État qui pilote les opérations d’urbanisme
destinées à doter la ville des attributs métropolitains tant fonctionnels que
symboliques. Ainsi, l’aménagement du Plateau de Kirchberg accueillant le
quartier européen, le centre d’affaires et plus récemment les grandes infra-
structures culturelles de Luxembourg telles que le Musée d’Art moderne ou
la salle Philharmonique de concerts, est planifié et mis en œuvre par les ser-
vices de l’État par l’intermédiaire du Fonds d’urbanisation et d’aménage-
ment. Bien que cette opération d’aménagement intervienne sur son territoire,
la Ville n’y participe pas directement. Cette prégnance de l’État se retrouve
également dans le développement du rayonnement culturel de la capitale,
comme en témoigne l’organisation de l’événement Luxembourg et Grande
Région, Capitale européenne de la Culture 2007. L’initiative de conférer à
cette manifestation une dimension transfrontalière en y associant la Grande
Région revient au Premier ministre luxembourgeois ; ce dernier avait émis
cette idée lors d’un sommet de la Grande Région en 2000, sans en avertir
préalablement la Ville de Luxembourg initialement pressentie comme unique
hôte de l’évènement. Derrière l’apparente spontanéité de la démarche se
cache une ambition clairement définie : en faisant le pari de l’ouverture et de
la coopération transfrontalière, l’État souhaite avant tout renforcer la position
de pôle culturel de la ville sur la scène régionale et européenne (Sohn, 2008).
Ce rôle prépondérant de l’État dans le processus de métropolisation est
à mettre en relation avec la configuration territoriale du Luxembourg.
L’étendue limitée du territoire (2 586 km2) et la proximité des échelles natio-
nales et locales tendent à renforcer la capacité d’action de l’État. Par ailleurs,
la bipolarisation de la structure territoriale et le morcellement institutionnel
ne favorisent guère l’émancipation des quelque 116 communes du pays.
Enfin, le statut de capitale d’État de la Ville de Luxembourg s’accompagne,
comme à l’accoutumée, d’une tutelle étatique plus marquée que pour les
autres villes. En l’absence de structures intercommunales, la Ville, enserrée
dans ses limites administratives, ne dispose que d’une marge de manœuvre
limitée.
Un État confronté à des impératifs paradoxaux
L’essor d’une métropole dominée par l’État place cet acteur devant des
impératifs a priori contradictoires. D’un côté, la dynamique métropolitaine
dépasse les frontières étatiques pour s’inscrire dans un cadre transfrontalier.
Dans ce contexte d’interdépendance, les espaces frontaliers constituent des
bassins de main-d’œuvre indispensables au bon fonctionnement de l’écono-
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mie métropolitaine, cette dernière constituant, en retour, une source de déve-
loppement providentielle pour des régions en reconversion industrielle telles
que la Lorraine et la Wallonie. Une telle intégration économique et sociale
exigerait de la part des autorités publiques, et au premier rang desquelles
l’État luxembourgeois, une redéfinition des périmètres d’intervention de
leurs politiques afin de les mettre en concordance avec l’échelle des enjeux.
D’un autre côté, la préservation des différentiels frontaliers demeure un enjeu
cardinal pour le Luxembourg. Il s’agit de préserver non seulement l’attracti-
vité de la place financière, moteur du développement économique et res-
source incontournable pour le budget de l’État, mais également l’attractivité
de l’emploi à travers certains avantages salariaux et sociaux. Face à une éco-
nomie luxembourgeoise fortement dépendante du travail frontalier, les fron-
tières étatiques et la maîtrise des différentiels qu’elles autorisent constituent
un puissant catalyseur du développement métropolitain.
Au vu des impératifs contradictoires propres à la reproduction de la
métropole, il semble que l’État ne soit pas en mesure de choisir. En se réfé-
rant aux travaux de Barel (op. cit.), une telle situation d’indécidabilité peut
être qualifiée de paradoxale, dans la mesure où il s’agit d’une « contradiction
qu’il est impossible, dans un horizon déterminé, de supprimer ou de dépas-
ser ». N’étant pas en mesure de trancher entre des logiques qui s’opposent, la
seule issue possible consiste à développer des stratégies doubles, formes de
régulation du paradoxe selon Barel.
Face au risque de voir l’espace métropolitain devenir l’enjeu d’une
action collective coordonnée – et donc d’échapper à son contrôle –, l’État
luxembourgeois oriente ses initiatives à d’autres échelles, en particulier aux
niveaux régional et local. Ainsi, l’investissement dans des formes de coopé-
ration territoriale de type Grande Région permet au Luxembourg de traiter
avec des entités telles que la Lorraine, la Rhénanie-Palatinat ou la Wallonie
qui dépassent de loin l’étendue de la métropolisation au Luxembourg. Un tel
cadre de coopération rend possible la coordination des activités entre les
acteurs institutionnels, tout en limitant le risque de voir émerger une gouver-
nance métropolitaine. À l’échelle locale, les initiatives de coopération trans-
frontalière, diversement soutenues par l’État, n’ont guère plus de chances
d’intégrer la dynamique métropolitaine dans son ensemble, compte tenu
notamment de la fragmentation institutionnelle du territoire.
En ce qui concerne la préservation de la rente frontalière, la stratégie
déployée par l’État s’avère ambivalente. Tout en cherchant à faire perdurer
une certaine attractivité fiscale et règlementaire (principalement à travers le
maintien du secret bancaire), le Luxembourg s’évertue à promouvoir de nou-
veaux avantages comparatifs, notamment à travers une stratégie de valorisa-
tion de la qualité reconnue des services supérieurs métropolitains. De l’avis
même du Conseil économique et social de Lorraine (2007, p. 30), ses posi-
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2. Dans le cadre de négociations concernant la directive sur la fiscalité de l’épargne adoptée
par le Conseil Ecofin (2003), le Luxembourg a obtenu l’instauration d’une période transitoire
reportant l’échéance de la suppression du secret bancaire au-delà de 2011.
tions apparaissent paradoxales, puisque « d’un côté, les discours officiels des
professionnels du secteur bancaire tendent à minimiser l’importance du
secret bancaire au regard d’autres facteurs déterminants, d’un autre côté, les
responsables politiques négocient son maintien le plus longtemps pos-
sible 2 ». On est bien là en présence d’une stratégie double dont le propre est
« de choisir sans choisir, d’actualiser certaines possibilités tout en en poten-
tialisant d’autres, donc en gardant la possibilité de les actualiser » (Lapierre,
1992, p. 199).
CONCLUSION
La grille d’analyse retenue a permis de montrer l’intérêt conceptuel de
dissocier, dans le débat sur l’intégration transfrontalière, les dimensions fonc-
tionnelles et institutionnelles de la métropolisation. Cette dernière résulte, en
effet, de la combinaison des initiatives entreprises d’une part par les acteurs
socio-économiques, et d’autre part, par des États ou des collectivités territo-
riales, lorsque ceux-ci entreprennent de dépasser les frontières en nouant des
relations de coopération.
Dans le cas de Luxembourg, un écart significatif peut être observé entre
l’envergure de l’aire métropolitaine fonctionnelle, véritablement transfronta-
lière, et les initiatives dispersées et fragmentées prises par les acteurs institu-
tionnels en matière de coopération territoriale. En l’absence de projet
métropolitain qui puisse répondre à l’ampleur des transformations fonction-
nelles, il en résulte une situation atypique à l’échelle européenne.
Luxembourg fonctionne en effet comme une place financière particulière-
ment active à une échelle globale, mais significativement absente à l’échelle
de la gouvernance métropolitaine transfrontalière, où se situent pourtant cer-
tains enjeux cruciaux pour sa survie.
Les spécificités de la construction d’une métropole transfrontalière, en
particulier le rôle moteur d’une politique de « niche », c’est-à-dire la situa-
tion exceptionnelle d’une ville-État protégée par son pouvoir souverain, pose
alors la question de la pérennité des processus à l’œuvre. La distorsion entre
l’ampleur de l’intégration fonctionnelle et la faiblesse de son pendant institu-
tionnel révèle en effet une situation paradoxale à laquelle l’État se doit impé-
rativement de faire face. En donnant à sa métropole une envergure
transfrontalière, celui-ci a du même coup potentialisé ce qui pourrait remettre
en question le système métropolitain qu’il a créé. Dans la gestion de ce para-
doxe, compte tenu de la remise en cause à terme des rentes dont il est à l’ori-
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gine, la place qu’occupe l’État dans le processus de métropolisation devrait
faire l’objet d’un débat plus large, notamment en y incluant la Ville de
Luxembourg. Une telle redistribution des cartes donnerait alors à cette der-
nière l’opportunité d’endosser un rôle plus actif dans l’invention d’une gou-
vernance métropolitaine transfrontalière.
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