De mythen van de elektronische overheid. Over retoriek en realiteit

Abstract

Verschenen in: Bekkers, V.J.J.M., De mythen van de elektronische overheid. Over retoriek enrealiteit, in: Bestuurswetenschappen, 2001, nr. 4., pp. 277-295.De mythen van de elektronische overheid. Over retoriek en realiteitProf. dr. V.J.J.M. Bekkers1. InleidingDe informatiesamenleving die door de populariteit van het internet een steedsduidelijker een gezicht krijgt, laat ook het openbaar bestuur niet onberoerd. In 2002moet 25% van alle dienstverlening door Nederlandse overheid langs elektronischeweg worden verstrekt. Zo luidt een van de doelstellingen die het ActieprogrammaElektronische Overheid (1998) en De Digitale Delta (1999) sieren. Het beeld dat uitdeze en andere beleidsdocumenten oprijst, is een beeld van een nieuwe en betereoverheid; een overheid die klantvriendelijker, toegankelijker, transparanter, efficiënteren democratischer is. Er is sprake van informatietechnologisch gedreven optimisme inde vooruitgang en maakbaarheid van openbaar bestuur en samenleving.Daar staat echter tegenover dat nog veel gemeenten worstelen metbovenstaande doelstelling. Deze worsteling heeft ten dele iets te maken met hetonderkennen van de noodzaak om de stap te zetten naar een digitale gemeente. Het isniet alleen een kwestie van willen, maar ook van kunnen. Vaak ontbreekt hetgemeenten aan de noodzakelijke expertise en de financiële middelen. Zowel hettechnologische optimisme als het gekreun van veel gemeenten laten zien dat er eenspanning bestaat tussen wens en werkelijkheid, tussen theorie en praktijk. Kritischereflectie is daarom op zijn plaats.In dit artikel wil ik een aantal vragen stellen ten aanzien van een aantalveronderstellingen die ten grondslag ligt aan het denken over de elektronischeoverheid (in het jargon e-government geheten) in Nederland en deze vervolgenstoetsen aan de praktijk van het openbaar bestuur. Ik wil deze veronderstellingenweergeven aan de hand van een aantal mythen die worden gehanteerd om het nut ende noodzaak van een elektronische overheid te legitimeren. Mythen kunnen alsinspiratiebron worden gebruikt om de elektronische overheid vlot te trekken; mythenkunnen daarentegen ook versluierend werken. Daarom wil ik bij deze mythen eenaantal kanttekeningen plaatsen, waardoor deze mythen in een ander daglicht wordengesteld. Ik verwijs daarbij naar de alledaagse realiteit vaninformatiseringsvraagstukken in het openbaar bestuur zoals deze door onderzoek inkaart is gebracht.In paragraaf twee worden de beleidsmatige contouren van de elektronischeoverheid geschetst. Paragraaf drie schetst de betekenis van mythen zoals deze in debestuurskunde wordt gezien. In paragraaf vier worden enkele mythen omtrent deelektronische overheid beschreven. In de volgende paragrafen (vijf t/m tien) wordendeze mythen ontmaskert. De realiteit is in veel gevallen weerbarstiger dan de retoriekdie in veel documenten de boventoon voert. Tenslotte maken we in paragraaf negende balans op.2. De contouren van de elektronische overheidDe belofte van verandering die ICT - met name internettechnologie - met zichmeedraagt, is in verschillende documenten verwoord. In het in 1998 verschenenActieprogramma Elektronische Overheid van het Ministerie van Binnenlandse Zakenen Koninkrijksrelaties wordt een aantal doelstellingen geformuleerd, te weten: eengoede elektronische toegankelijkheid van de overheid, een betere publiekedienstverlening en een verbeterde interne bedrijfsvoering bij de rijksoverheid. Omdathet actieprogramma vooral een programma van daden en weinig woorden is datvooral tracht een ﾑolievlekwerkingﾒ tot stand te brengen, ontbreekt een meerbeleidsmatige en conceptuele beschouwing. In de in 1999 verschenen nota ﾑDedigitale deltaﾒ wordt de voornemens uit het Actieprogramma overgenomen en in eenbreder beleidsmatig kader geplaatst. Pas in 2000 wordt met ﾑContract met detoekomstﾒ een meer fundamentele visie gegeven op de mogelijkheden van ICT binnenhet openbaar bestuur, met name in de relatie overheid-burger.De Digitale DeltaDe in 1999 verschenen nota ﾑ De Digitale Delta: Nederland onlineﾒ heeft als doel hetverkrijgen van een excellente ICT-basis voor de Nederlandse samenleving. Deze notais onder regie verschenen van de Minister van Economische Zaken (1999), medenamens zijn collegaﾒs van Verkeer & Waterstaat, Binnenlandse Zaken &Koninkrijksrelaties, Justitie, Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen en Financiën.ﾓDoor onze ICT-basis op orde te hebben en te behouden kunnen we zorgen voor eenklimaat waarin nieuwe ICT-toepassingen kunnen worden ontwikkeld en gebruikt,zodat onze bedrijven competitief kunnen blijven, de overheid haar dienstverleningkan verbeteren en burgers gebruik kunnen maken van de nieuwe mogelijkheden voorinformatievergaring en communicatie (p.II). Deze ICT-basis wordt de digitale deltagenoemd, welke wordt gezien als essentieel voor onze toekomstige welvaarts- enwelzijnspositie (p. 9). Een versterking van de ICT-basis is gebaseerd doormaatregelen te nemen op verschillende fronten. Een van deze fronten is de publiekesector.Ten aanzien van dit onderdeel, put de nota volop uit het ActieprogrammaElektronische Overheid. ﾓDe overheid zelf mag, daar waar het gaat om haar eigendienstverlening aan burgers en bedrijven, per definitie de mogelijkheden niet latenliggen om via ICT de kwaliteit van dienstverlening te verhogen en de kosten teverlagenﾔ (p. 10). Een overheid die de marktsector wil stimuleren meer gebruik temaken van ICT, dient immers het goede voorbeeld te geven (p. 15). De ambitie is eeneffectieve en efficiënte publieke sector door een optimale inzet van ICT. Dedienstverlening en toegankelijkheid moeten zoveel mogelijk langs elektronische wegplaats vinden. De rol van de overheid is, naast het op ruime schaal beschikbaar stellenvan overheidsinformatie, het verbeteren van de dienstverlening aan burgers enbedrijven; verbeteren van het interne functioneren van de overheid door middel vanICT en het meer zichtbaar invulling geven aan de rol en voorbeeldfunctie van deoverheid als marktpartij op de ICT-markt (p.55). Hieraan wordt de doelstellingverbonden dat in 2002 minimaal een kwart van de publieke dienstverlening langselektronische weg moet plaats vinden; een doelstelling die is overgenomen uit hetActieprogramma Elektronische Overheid.Volgens de nota kan de overheid door ICT-ontwikkelingen efficiënter,effectiever en klantvriendelijker gaan opereren. Dit is geen vrijblijvende optie, omdatze verplicht is iedere belastinggulden zo efficiënt en effectief mogelijk aan te wenden.Bovendien vraagt een veranderende en vitale samenleving met een gezonde economie om een sterke overheid die haar rol vervult met de meest geavanceerdeﾑgereedschappenﾒ die beschikbaar zijn (p. 55).Contract met de toekomstIn het 2000 verschenen ﾑContract met de toekomstﾒ van het Ministerie vanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft minister van Boxtel zijn visie op deelektronische relatie tussen overheid en burger; een relatie die vraagt om een nieuwﾑcontractﾒ tussen beide partijen. De visie die aan dit contract ten grondslag ligt, kenteen adagium, namelijk ﾑvrijheid in verbondenheidﾒ (p.16). Vrijheid heeft betrekkingop de keuzemogelijkheden van de burger ten aanzien van de manier waarop hij met deoverheid verbonden wil zijn. Verbondenheid heeft ten eerste betrekking op de virtuelenetwerken waarmee overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisatiesverbonden zijn. Ten tweede verwijst verbondenheid naar de afspraken tussen overheiden burger over de vorm van de informatierelatie. In deze afspraken (ﾑcontractﾒ) moeteen balans worden gevonden tussen het stellen van normen door de overheid en deinvloed van de burger op het beleidsproces.De overheid, in zijn elektronische gedaante en in zijn elektronische relatie metde burger, kan worden aangesproken op een aantal eisen (p. 16-17). Deze eisen diebetrekking hebben op bovenstaande normen, zijn: a) bereikbaarheid, dit wil zeggengelijke kansen voor iedere burger om toegang te krijgen tot de elektronische overheiden tot toegankelijke overheidsinformatie; b) keuzevrijheid, dit wil zeggenkeuzemogelijkheden voor de burger over de wijze waarop de informatierelatie over dewijze waarop hij de informatierelatie met de overheid in haar presterende rol wilvormgeven; c) geloofwaardigheid, hetgeen betekent duidelijkheid verschaffen aan deburger over zijn rechten jegens de elektronische overheid; en d) participatie,verwijzende naar het verschaffen van helderheid aan de burger over de elektronischeparticipatiemogelijkheden en de status hiervan. Deze eisen worden verder uitgewerktin de vorm van verkenningen, vragen en daaraan gekoppelde acties.Programma Overheidsloket 2000Het programma Overheidsloket 2000 (OL 2000) bestond reeds voordat hetActieprogramma Elektronische Overheid in 1998 het licht zag. Het programma staatin het teken van het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening aan de burgerdoor overheden. Het gaat daarbij om geïntegreerde dienstverlening door middel vanhet creëren van de éénloket-gedachte. Aanvankelijk ging het daarbij om het inrichtenvan clusteren van bepaalde overheidsdiensten rondom een (gemeentelijke) fysiekebalie. Al vrij snel na de start van het programma en de opkomst van het internet, sloeghet programma een virtuele richting in. Het ging om elektronische dienstverlening viadigitale loketten. In het denken over digitale dienstverlening zoals verwoord in dezojuist beschreven beleidsdocumenten, heeft de OL2000 filosofie altijd een belangrijke rol gespeeld. Hoe luidt deze filosofie? De doelstelling van OL2000 (2000, 13 e.v.) is om vanuit het perspectief vande burger geïntegreerde publieke dienstverlening te realiseren. Langs twee wegenwordt dit bereikt. Ten eerste door de integratie van het huidige maar versnipperde\