Uma teoria da preponderância do Poder Executivo: o sistema de comissões no Legislativo brasileiro

Abstract

A literatura produzida pela escola da escolha racional sobre o funcionamento do sistema de comissões no Congresso dos EUA baseia-se no modelo principal-agente, no qual um principal delega tarefas para um agente num ambiente de informação assimétrica, de modo que o bom funcionamento da relação depende da criação de uma estrutura de incentivos que alinhe os interesses de ambas as partes.1 Nesta literatura, as comissões são entendidas como agentes, porém o principal varia de acordo com as três grandes teorias. Pela teoria distributiva (Weingast e Marshall, 1988; Shepsle e Weingast, 1987), as comissões servem aos propósitos de seus próprios membros, que usam este sistema como forma de obter ganhos de troca. Pela teoria informacional (Gilligan e Krehbiel, 1987; Krehbiel, 1991), o principal é a Câmara ou o plenário como um todo. De acordo com esta teoria, o plenário concede certos poderes às comissões como incentivo para que se especializem, adquiram informação e passem esta informação para o plenário. Finalmente, a teoria partidária (Cox e McCubbins, 1993 e 1994) vê o partido majoritário como o principal. Segundo seus adeptos, as regras legislativas concedem ao partido majoritário uma série de vantagens e poderes especiais que são usados para controlar as ações das comissões em prol do interesse dos membros do partido. Estas teorias foram desenvolvidas para o Congresso dos EUA e quase toda a literatura é específica à sua estrutura e instituições. Neste artigo, buscamos usar as idéias centrais desta literatura para analisar o sistema de comissões permanentes da Câmara dos Deputados no Brasil. Existem, ao mesmo tempo, diversas similaridades e diferenças entre os Congressos destes países. Ambos são bicamerais em um regime presidencial e estruturados de acordo com um complexo sistema de comissões permanentes. Estas semelhanças, dentre outras, indicam que as teorias referidas podem oferecer caminhos para explicar o funcionamento do Congresso brasileiro. Por outro lado, várias diferenças importantes entre os dois Congressos, que serão destacadas aqui, sugerem que nenhuma dessas teorias será por si só capaz de cumprir essa tarefa. Sendo assim, o propósito do artigo é contribuir para a criação de uma teoria específica que explique o sistema de comissões do Congresso brasileiro. Tal teoria buscará, quando apropriado, incorporar o instrumental e as idéias das teorias citadas acima, porém deverá ser capaz de explicar as especificidades do caso brasileiro. Em particular, deverá ter como um de seus pressupostos centrais o fato de o Executivo brasileiro deter significativo poder de influenciar o processo legislativo para assegurar resultados consistentes com suas preferências. Por essa razão a chamamos de teoria da preponderância executiva