O que Fazem os Conselhos e Quando o Fazem? Padrões Decisórios e o Debate dos Efeitos das Instituições Participativas

Abstract

RESUMO O artigo explora levantamento da produção decisória dos conselhos gestores de políticas públicas visando compreender o que fazem e quando o fazem, isto é, em que momento de seu ciclo de vida. É consenso na literatura o fato de a ampla expansão e institucionalização de instâncias de participação demandar diagnósticos sobre sua efetividade. A agenda da efetividade das instituições participativas tem contribuído a avançar na aferição de efeitos sobre o desempenho de políticas. Objetivamos contribuir ao debate adotando uma estratégia analítica diferente: focar a produção decisória dos conselhos (outputs) e não seus efeitos sobre as políticas (outcomes). Os resultados sugerem correções a diagnósticos amplamente aceitos na literatura. A análise apresentada é inovadora em três sentidos: i) parte-se de um diagnóstico da evolução territorial dos conselhos municipais no país que oferece base empírica robusta para uma tipologia de conselhos; ii) depois, examinam-se os padrões decisórios de 32 conselhos mediante levantamento censitário de todas as decisões produzidas pelos mesmos durante 7 anos (2005-2011) no município de Guarulhos – caso emblemático pelas condições favoráveis à implementação de instituições participativas, especialmente nas últimas quatro gestões do PT; e iii) propõe-se métricas de produção e incidência potencial em políticas para avaliar os padrões decisórios dos conselhos.ABSTRACT This article explores a survey on decisions taken by public policies management councils, in order to find out what they do and when they do it in terms of their life cycle. There is a consensus in literature the ziseable expansion and institutionalization of participatory bodies have led to the need for diagnoses of their effectiveness. Participatory institutions’ effectiveness agendas have contributed to advancements made in the assessment of effects on policy performance. Our aim is to contribute to the debate by adopting a different analytical strategy: focusing on the decisions taken by the councils (outputs) rather than on their effects on policies (outcomes). The findings suggest corrections to diagnoses widely accepted in literature. This approach is innovative in three senses: i) it is based on a diagnosis of the territorial evolution of municipal councils in Brazil that provides a robust empirical basis for a typology of the councils; ii) it goes on to examine the decision-making patterns for 32 councils by means of a census of decisions, that is by analysing data collected for all of the decisions made by the councils over a 7-year period (2005-2011) in the municipality of Guarulhos – an emblematic case due to the favorable conditions for implementing participatory institutions, especially during the Workers’ Party’s (PT) last four terms in office; and iii) it proposes metrics on outputs and potential policy impacts assess the councils’ decision-making patterns.RESUMEN El artículo explora el inventario de la producción decisoria de los consejos gestores de políticas públicas con el fin de comprender lo que hacen y cuando lo hacen, es decir, en qué momento de su ciclo de vida. Es un consenso en la literatura que la amplia expansión e institucionalización de instancias de participación demanda diagnósticos sobre su efectividad. La agenda de la efectividad de las instituciones participativas ha contribuido a avanzar en la evaluación de sus efectos sobre el desempeño de políticas. Buscamos contribuir al debate adoptando una estrategia analítica diferente: nos concentramos en la producción decisoria de los consejos (outputs) y no en sus efectos sobre las políticas (outcomes). Los resultados sugieren correcciones de diagnósticos ampliamente aceptados en la literatura. El análisis de ese inventario innovador en tres sentidos: i) se parte de un diagnóstico de la evolución territorial de los consejos municipales en el país que ofrece una base empírica robusta para una tipología de consejos; ii) luego, se examinan los padrones decisorios de 32 consejos mediante el inventario censitario de todas las decisiones producidas por los mismos durante 7 años (2005-2011) en el municipio de Guarulhos – caso emblemático por las condiciones favorables a la implementación de instituciones participativas, especialmente en las últimas cuatro gestiones del PT; iii) se proponen medidas de productividad e incidencia potencial en políticas para evaluar los padrones decisorios de los consejos.RÉSUMÉ Cet article explore types de décision prise aux Conseils de gestion des politiques publiques dans le but de comprendre ce qu’ils font et quand ils le font, à savoir à quel moment de leur cycle de vie. Il existe un consensus dans la littérature pour dire que l’expansion et l’institutionnalisation des instances de participation sociale doivent faire l’objet de diagnostics quant à leurs efficacité. Le débat sur l’efficacité de ces institutions participatives a permis d’avancer dans l’analyse de leurs effets sur les performances des politiques en question. Nous souhaitons contribuer au débat en adoptant une stratégie analytique différente, c’est-à-dire en nous concentrant sur les décisions effectivement prises par lesdits conseils (outputs) et non sur leurs effets sur les politiques (outcomes). Les résultats suggèrent d’apporter des corrections aux diagnostics les mieux acceptés de la littérature du domaine, et ce grâce à une analyse innovante sous trois points de vue: i) on part d’un diagnostic de l’évolution territoriale des conseils communaux pour offrir une base empirique robuste à la création d’une typologie; ii) on examine ensuite les modèles décisionnaires de 32 conseils moyennant un inventaire de l’ensemble des décisions produites par ceux-ci pendant 7 ans (2005-2011) dans la commune de Guarulhos – un cas emblématique en raison des conditions favorables à la mise en ½uvre d’institutions participatives, principalement lors des quatre derniers mandats du PT; et iii) on propose enfin des mécanismes d’analyse de leur production et de leur incidence potentielle sur les politiques pour évaluer les modèles décisionnaires des conseils.