O Papel do BNDES e o financiamento do desenvolvimento: considerações sobre a antecipação dos empréstimos do Tesouro Nacional e a criação da TLP

Abstract

Resumo O artigo discute a decisão do governo Temer de devolver antecipadamente, de dezembro de 2016 a agosto de 2018, R$ 280 bilhões de empréstimos do Tesouro ao BNDES e de indexar o custo do crédito ofertado à curva de títulos públicos de 5 anos em IPCA, pela criação da TLP em substituição à TJLP. Para além dos aspectos legais, são avaliadas as implicações econômicas e alocativas de tais medidas. Defende-se que a visão tradicional, que circunscreve a missão de um banco de desenvolvimento (BD) à correção do desvio entre os retornos social e privado de projetos intensivos em externalidades, deve ser combinada a uma atuação de caráter estabilizador, via canal do crédito, de um BD atuando em escala sistemicamente relevante em contraponto as propensões pró-cíclicas e de curto prazo da finança privada. Em particular, deve-se considerar a contribuição do BNDES como mitigador da severidade extrema do racionamento de crédito de longo prazo no Brasil, associada aos juros historicamente altos, o que inibe o investimento privado e gera viés contra projetos capital intensivos e portadores de ganhos de escala relevantes. Assim, é preciso avaliar os custos, mas também os benefícios fiscais derivados de sua contribuição ao crescimento econômico e à estabilidade financeira. Também são propostas mudanças na regra de formação do custo do crédito, via TLP, visando preservar alguma flexibilidade para os formuladores de política responderem aos desafios presentes em cada conjuntura econômica.Abstract The article discusses the decision of the Brazilian government to prepay R$ 280 billion in Treasury loans to the BNDES and also to index the cost of BNDES funding to a 5-year market rate indexed to IPCA, through the substitution of TJLP for the new TLP. In addition to the legal aspects, the allocative and economic implications are assessed. It is argued that the traditional view, which circumscribes the mission of a development bank to the correction of deviations between the social and private return of projects intensive in externalities, should be combined with a vision emphasizing the stabilizing character, via the credit channel, of a development bank, acting in a relevant systemic scale, as a tool to offset the pro-cyclical and short term propensities of private finance. Furthermore, we should consider its contribution to development through the mitigation of the extreme severity of long-term credit rationing over private investment in Brazil linked to the historically high interest rates, that removes a bias against capital intensive projects and those with significant potential scale economies. The paper emphasizes the need for an evaluation of both the costs and the fiscal benefits derived from the banks' contribution to economic growth and financial stability. It also proposes a change in the rule of formation of the new TLP such as to preserve some degree of flexibility required for policy makers to be able to react to the challenges posed to monetary and credit policies in different economic contexts.