PLANO ESTRATÉGICO OU ORÇAMENTO PLURIANUAL? A ARTICULAÇÃO ENTRE O PPA E O PLANEJAMENTO SETORIAL NO GOVERNO FEDERAL

Abstract

Mediante a análise da evolução estrutural do Plano Plurianual (PPA) do governo federal e de sua articulação com os planos estratégicos dos ministérios e com outros planos setoriais, o objetivo deste trabalho é contribuir para o debate da questão de se o PPA constitui de fato a expressão do planejamento estratégico do governo. A partir do exame de documentos oficiais do governo federal e de relatórios de gestão de quinze ministérios, constata-se de início que, a despeito de ter sofrido sucessivas mudanças com o objetivo de torná-lo mais estratégico, o plano conserva até hoje seu caráter orçamentário em virtude dos conceitos que orientam a elaboração de sua dimensão tático-operacional. Verifica-se, na sequência, que as diretrizes estratégicas do PPA influenciam a elaboração dos planos setoriais em uma reduzida parcela de casos apenas; mais frequente é a situação inversa, em que são os  planos setoriais a prover elementos para o PPA. Conclui-se, daí, que o PPA possui pouco poder para orientar estrategicamente tanto o orçamento como as ações dos ministérios. As hipóteses para explicar essa situação, levantadas com o auxílio da literatura, apontam para fatores de ordem estrutural: tamanho da máquina pública, perfil do sistema partidário, presença do elemento legal-institucional e características diferenciadas do planejamento de determinados setores. Tais fatores, por sua vez, estão relacionados a algumas das principais tensões que cercam o planejamento governamental e a administração pública em geral: política versus administração, autonomia setorial versus alinhamento político e estratégia versus orçamento. Depreende-se, daí, que o caminho para tornar o PPA efetivamente estratégico não se resume a mudanças de arquitetura, mas passa pela compreensão e pelo enfrentamento desses grandes desafios