O sucesso inesperado das reformas de segunda geração: federalismo, reformas constitucionais e política social

Abstract

A minha hipótese é que tais mudanças podem ser fundamentalmente explicadas pela reestruturação do padrão de relações intergovernamentais no país. O Executivo tinha incentivos e capacidades institucionais para levar a cabo tal reestruturação. No artigo, argumento que a mudança importante do federalismo brasileiro3 e a recentralização ocorrida cumpriram papel fundamental em reduzir os efeitos desorganizadores dos desequilíbrios fiscais subnacionais e do padrão centrado na patronagem prevalecente no âmbito da política social. Um resultado desse jogo foi a crescente vinculação ampla de recursos para a política social (para o que também contribuiu a interação estratégica entre o Executivo e o Legislativo em torno da extração de recursos tributários, em contexto de baixa confiança recíproca). Esse jogo representa o mecanismo central do processo de crescente enrijecimento e perda de graus de liberdade do processo orçamentário federal. Devido ao alto nível de constitucionalização das políticas públicas no Brasil, as reformas das relações federativas e das políticas sociais exigiram mudanças constitucionais importantes. Isso explica por que as reformas constitucionais se tornaram elementos vertebradores das transformações ocorridas. Este aspecto é pouco reconhecido na literatura: o federalismo representou o núcleo duro do movimento esforço de reforma da constituição desde sua promulgação.