Elementos para el análisis de la política exterior

Abstract

El origen de este ensayo es la experiencia acumulada en el desarro-llo de un proyecto de cooperación con las instituciones de servicio exterior de los países latinoamericanos, encomendado a partir de 1986 por el PNUD al RIAL. Las visiones recogidas en la primera eta-pa nos enseñaron que el mejoramiento de los servicios exteriores y de la calidad de la política exteror, depende muy fundamentalmente del desarrollo de una función que es como la esencia misma de la profesión del diplomático y que podría denominarse análisis y pla-nificación de la política exterior. También puso de manifiesto el desequilibrio existente en la capacidad de que disponen en esta ma-teria los servicios exteriores de los países avanzados y de los latino-americanos. Nos enseñó también que el estudio académico de las relaciones internacionales no coinc'de y, muchas veces, no aporta an-tecedentes muy valiosos para el análisis y la planificación de la po-lítica exterior de los países en situaciones reales. Este ensayo es esencialmente preliminar y metodológico. Sin embargo, no quisiera dejar de señalar desde un comienzo media do-cena de factores "reales" de los cuales depende a nuestro juicio la orientación, la calidad y el vigor de una política: (1) su visión acerca de las características que presenta el sistema internacional en un momento determinado y de las oportunidades y limitaciones que plantea; (2) de su relación con la sociedad y con la historia, es de-cir, con la estructura social, la cultura política y el régimen de go-bierno heredados del pasado histórico y, lo que es más importante, con su visión respecto del futuro; (3) las principales áreas de arti-culación externa de cada país, que definen los intereses que in-tegrarán su agenda internacional, y la jerarquía existente entre los mismos; (4) el peso interno de la política exterior, esto es, la impor-tancia que ésta tiene en la estrategia de desarrollo; (5) el hecho de cuan activa o pasiva es esa política y (6) la organización institucio-nal con que cuenta el país para formularla y llevarla a cabo. De-[125] ESTUDIOS INTERNACIONALES bido al carácter metodológico que tienen estas notas, dichos aspectos "reales" no se analizarán en forma sistemática. Con todo, se los enuncia aquí para ulteriores reflexiones. Desde un punto de vista metodológico, tres son, siempre a nues-tro juicio, las grandes cuestiones que definen y diferencian la po-lítica exterior de los países. En primer lugar, la agenda internacio-nal de cada país, es decir, los intereses concretos que persiguen en su accionar externo. En segundo lugar, sus objetivos, es decir, la posición que ese país desea alcanzar o el estado de cosas que pre-tende lograr a través de la satisfacción de sus intereses. En tercer lugar, el "estilo" que caracteriza la formulación y la aplicación de esa política (por ejemplo, si es más activa o más pasiva). La percepción de que en América Latina hay pocos estudios so-bre análisis y planificación de la política exterior, nos indujo a ini-ciar dichas reflexiones con un primer esfuerzo encaminado a identi-ficar los principales elementos que deben ser empleados en este pro-ceso a partir del relevamiento de la literatura producida en los paí-ses avanzados a la cual tuvimos acceso. Estos elementos, más refinados y más integrados en la realidad, deberían señar, por lo menos, para que los esfuerzos destinados a superar la ausencia de una política exterior no corran siempre el peligro de caer en la repetición de un repertorio de generalidades o de mitos como la no-intervención, el anti-imperialismo, la no-alineación, el tercer-mundismo o la integra-ción latinoamericana, y permitan proponer metas más actualizadas y concretas. Algunos Aspectos Conceptuales