O elo perdido da descentralização no Brasil: a promoção das capacidades estatais municipais pelo governo federal

Abstract

RESUMO Introdução: o artigo aborda a promoção de capacidades estatais municipais por meio do Programa de Modernização das Administrações Tributárias (PMAT), implantado pelo BNDES entre 1997 e 2014. Busca-se analisar como programas federais que promovem capacidades estatais municipais, implantados por subgovernos (burocracias públicas federais com razoável autonomia de ação para definir suas regras), podem gerar dissonância federativa e reduzir sua possibilidade de acesso se desconsideram as distintas realidades municipais. Materiais e Métodos: utilizaram-se técnicas quantitativas (estatísticas descritivas geradas a partir dos relatórios de adesão municipal do PMAT e um Websurvey com as prefeituras) e qualitativas (entrevistas com gestores federais - BNDES, Ministério da Fazenda e Caixa Econômica Federal - e dirigentes políticos e técnicos da Confederação Nacional de Municípios, Associação Brasileira de Municípios e Frente Nacional de Prefeitos). O argumento teórico é que dissonâncias entre as agências federais provedoras de programas e os municípios como destinatários produzem baixo desempenho em termos de adesão. Resultados: a pesquisa mostrou como jogos da cooperação federativa podem resultar em visões contrastantes entre feds e locals. Empiricamente, essa discussão baseou-se na implementação do PMAT e como o mecanismo explicativo da dissonância federativa permite compreender a relação entre “doador” e “destinatário” no bojo das relações intergovernamentais. O resultado da cooperação federativa foi o oposto do que propugnava sua visão mais benigna, pois incentivou ações mais defensivas dos municípios que ponderaram custos e benefícios do acesso ao PMAT. Discussão: diante do desenho institucional do PMAT, considerando a combinação das exigências para o ingresso municipal e o fato de as candidaturas serem voluntárias, as induções favoreceram os maiores municípios. Gerou-se assimetria de acesso que favoreceu as cidades mais afluentes. A dissonância federativa entre o BNDES e os municípios é o que explica a realidade das adesões e o desencontro entre os feds e os locals. Com o seu formato, regras de indução e desacordos sobre seu funcionamento, em termos federativos, programas com estas características têm poucas chances de êxito como via de acesso para a grande maioria das cidades. O artigo contribui para o conhecimento sobre o desenho de programas federais e suas regras de acesso pelos entes subnacionais, sobretudo aqueles que visam promover capacidades estatais municipais. Outra contribuição é que a forma como feds concebem e implantam programas influencia o tipo de adesão municipal. A ação dos subgovernos pode gerar visões não coincidentes entre os gestores federais e a realidade municipal. Esse é outro aporte para a literatura de federalismo e capacidades estatais de governos locais.ABSTRACT Introduction: The article addresses the promotion of municipal state capacities through the Tax Administration Modernization Program (PMAT), implemented by BNDES, between 1997 and 2014. It seeks to analyze how federal programs that promote municipal state capacities, implemented by sub-governments (federal public bureaucracies with reasonable autonomy of action to define their rules), can generate federative dissonance and reduce their possibility of access if they disregard the different municipal realities. Materials and Methods: were used quantitative techniques (descriptive statistics generated from the PMAT municipal adhesion reports and a Websurvey with the city halls) and qualitative techniques (interviews with federal managers - BNDES, Ministry of Finance and Caixa Econômica Federal - and political and technical leaderships of the National Confederation of Municipalities, Brazilian Association of Municipalities and National Front of Mayors. The theoretical argument is that dissonances between the federal agencies that provide programs and the municipalities as recipients produce low performance in terms of adhesion. Results: the research showed how games of federative cooperation can result in contrasting views between feds and locals. Empirically, this discussion was based on the implementation of the PMAT and how the explanatory mechanism of federative dissonance allows us to understand the relationship between “donor” and “recipient” in the midst of intergovernmental relations. The result of federative cooperation was the opposite of what its most benign view advocated as it encouraged more defensive actions by municipalities that weighed the costs and benefits of accessing the PMAT. Discussion: given the institutional design of the PMAT, considering the combination of the requirements for municipal entry and the fact that the applications are voluntary, the inducements favored the largest municipalities. Asymmetry of access was generated, which favored the most affluent cities. The federative dissonance between the BNDES and the municipalities is what explains the reality of the adhesions and the mismatch between the feds and the locals. With their format, rules of induction and disagreements over their operation, in federal terms, programs with these characteristics have little chance of being successful as a means of access for the vast majority of cities. The article contributes to the knowledge about the design of federal programs and their rules of access by subnational entities, especially those to promote municipal state capacities. Another contribution is that the way in which feds design and implement programs influences the type of municipal membership. The action of subgovernments can generate views that do not coincide between federal managers and the municipal reality. This is another contribution to the literature on federalism and state capacities of local governments.