Descentralizacion y Gobierno: La Gobernabilidad de la Ciudad en Cuestion

Abstract

En 1954, bajo la dictadura, cinco municipios cercanos pero no conurbados fueron anexados a Bogotá, y quedó todo este territorio bajo una sola jurisdicción, el Distrito Especial. Unos años después, esos municipios ya estaban conurbados, ligados entre sí por transporte urbano, por un tejido más o menos continuo de oferta de bienes y servicios. La ciudad fue dividida en Alcaldías Menores, en especial para la gestión del derecho de policía, y al Alcalde de la ciudad se le denominó Alcalde Mayor. Como resultado de la Constitución de 1991 y de un decreto presidencial con fuerza de ley dos años más tarde, las alcaldías menores fueron transformadas, desde el punto de vista territorial en “Localidad” y desde el punto de vista administrativo en “Alcaldía local”. Se creó en cada localidad un pequeño ayuntamiento local, con un nombre equívoco, Junta Administradora Local (JAL), compuesto por 7, 9 u 11 miembros llamados “ediles”, dependiendo de la población que duerme permanentemente en la localidad. A la cabeza de cada Alcaldía Local hay un Alcalde Local, nombrado de una manera curiosa: la JAL elabora una terna, y el Alcalde Mayor escoge uno. Ha sido tradicional, aunque se cuestiona cada vez más, que el Alcalde Mayor devuelva alguna terna si justifica su inconveniencia 1. Como se ve, el Alcalde Local no es de libre nombramiento, pero es “un poco” de libre remoción. En la Alcaldía Local hay un conjunto de funcionarios que dependen todos de la Secretaría de Gobierno. La normativa que fija estas reglas es una combinación entre artículos específicos de la Constitución Nacional (1991) y el Decreto ley 1421 (1993). Pero hay más: a mediados del año 2000 el Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo 13 que estabiliza un espacio de participación local, el “Encuentro Ciudadano”. Según esta norma, un Consejo Local de Planeación (C. L. P.) integrado por representantes de sectores de la poblacióna (jóvenes, etnias, mujeres) y por representantes de otras organizaciones de la difícilmente entendible “sociedad civil” (ONGs, Juntas de Acción Comunal, comerciantes, etcétera) organiza unas asambleas de ciudadanos a las que, suponen los inspiradores de la norma, irían los ciudadanos rasos para decidir la distribución del presupuesto local. El acuerdo está ensayándose y no es todavía claro el resultado del choque de jurisdicciones entre los encuentros ciudadanos, el Alcalde Local – quien elabora los dos borradores previos, uno casi definitivo – el Consejo Local de Planeación y la JAL. La gobernabilidad de la ciudad en cuestión En ese contexto la gobernabilidad de la ciudad está en cuestión. Las dificultades en la ejecución presupuestal de las entidades, la imposibilidad de las instituciones para darle sostenibilidad a los proyectos de la administración distrital o la resistencia de los ciudadanos a comprometerse seriamente con los programas bandera de la administración, no revelan otra cosa que la existencia de un grado cada vez menor de autonomía de las autoridades para traducir sus ideas de gobierno en hechos de gobierno territorial. No se trata de un problema de incapacidad estructural para gastar los recursos o para movilizar a los ciudadanos. Se trata más bien de considerar las dificultades para mejorar la calidad del gasto público o para incorporar a los ciudadanos en la gestión y el control de los programas públicos. Por una parte, las restricciones que imponen la falta de personal bien calificado para la definición y gestión de proyectos (en promedio 1 de cada 3 funcionarios de la administración son del nivel profesional o tienen un grado de calificación superior), el exceso de trámites, la interferencia de los organismos de control, la falta de información para la toma de decisiones o el escaso grado de coordinación de las entidades para la formulación y ejecución de proyectos, afectan gravemente la calidad (y la cantidad) del gasto público distrital. Por otra, la resistencia de las entidades distritales al control ciudadano o a la simple atención y respuesta adecuada a sus quejas, no sólo generan un rechazo de los ciudadanos a la acción administrativa del Distrito, sino más precisamente la indisposición de los agentes privados para trabajar con los agentes públicos en un proyecto de ciudad compartida. Los problemas de gobernabilidad de la ciudad adquieren mayor relevancia cuando se observa que la gestión depende, de una manera cada vez más evidente, de la acción personalizada (e insular) del Alcalde Mayor y de algunos de sus funcionarios que con empeño logran sacar adelante algunos programas y proyectos que muestran resultados *