Políticas, mercados y modelos de producción: Un análisis de la situación y desafíos del sector palmero colombiano

Abstract

Desde finales de los años 80, la industria del aceite de palma en Colombia ha experimentado una expansión significativa que, además de abastecer el mercado interno, permite que sus excedentes se destinen al mercado de exportación. En este país, la palma de aceite se ha sembrado en cuatro zonas, todas ellas con aptitud para su expansión pero con características biofísicas y contextos socioeconómicos diferentes. En la actualidad, el sector palmero con sus más de 480 000 hectáreas sembradas representa menos del 10% de la tierra cultivada del país. Similar a lo que ocurre en otras zonas tropicales donde se desarrolla la palma, la expansión del cultivo ha generado visiones contrapuestas. Por un lado, sus defensores coinciden en cuanto a la contribución económica del sector palmero a la generación de ingresos y al empleo vinculado al desarrollo de la industria de aceites y biodiésel. Por otro lado, sus detractores cuestionan el desarrollo del sector palmero por sus implicaciones negativas en la apropiación de tierras y sus consecuencias en los medios de vida de las poblaciones locales, y sus efectos ambientales. En un contexto de conflicto armado, de más de sesenta años, asociado a la existencia de grupos irregulares en distintas zonas rurales y agravado por disputas de tierras, la palma de aceite se ha desarrollado como un cultivo estratégico para el desarrollo rural por sus posibilidades de ofrecer oportunidades de empleo legal y estable para un grupo de trabajadores rurales, por su contribución a la mejora de los ingresos en el campo y por los efectos multiplicadores que genera en la economía. Sus defensores consideran que el aceite de la palma se ha constituido en un sustituto viable a los cultivos ilícitos y en regenerador de tejido social en sus zonas de influencia. Por el contrario, sus detractores, indican que este cultivo no hace sino agravar las relaciones económicas desiguales en el campo por la limitada inclusión de los pequeños agricultores y porque alienta la usurpación de tierras ligada a expectativas de beneficios. Puesto que la palma se ha establecido sobre condiciones políticas, económicas y sociales pre-existentes en las diferentes zonas donde se ha desarrollado el cultivo, ellas en gran manera han contribuido a configurar dinámicas diferenciadas de su expansión en las diferentes zonas donde se ha establecido. Es importante anotar que una buena parte de las áreas sembradas con este cultivo fueron intervenidas previamente por ganadería, cultivos de ciclo corto o cultivos ilícitos. Esto hace que los impactos directos en la conversión de bosques asociados a su expansión hayan sido relativamente menores en Colombia en relación a otros países productores de palma de aceite como Malasia e Indonesia donde la palma se ha constituido en la principal causa directa de deforestación. El crecimiento futuro del sector palmero enfrenta un reto importante no solo desde el punto de vista del ordenamiento de su expansión y la aplicación de buenas prácticas agrícolas que protejan los ecosistemas y sus servicios ambientales, sino también para consolidar la inclusión de pequeños productores en las cadenas de valor que permitan una mejor redistribución de los beneficios económicos en las zonas rurales de producción. El crecimiento y desarrollo de la agroindustria de la palma de aceite en Colombia fue estimulado en diferentes momentos de su historia por políticas económicas que pasaron del proteccionismo a la liberalización de los mercados con implicaciones diversas para la agricultura. Por ejemplo, durante la década pasada y como resultado de las políticas de reactivación del campo y de incentivos al sector palmero establecidas por el Gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010), el sector palmero colombiano casi que triplicó su área sembrada, contribuyendo al crecimiento de la producción de aceites vegetales en Colombia y al desarrollo del nuevo mercado de biocombustibles. En el período del gobierno de Juan Manuel Santos (2011 al presente), el sector ha experimentado un cierto estancamiento debido a cambios en las prioridades gubernamentales quese han traducido en un menor apoyo al sector palmero. Por ejemplo, el incremento de mezclas de biodiésel no ha llegado a los niveles prometidos en el gobierno anterior, lo que ha sido el principal impulsor del sector. A ello se suman otros problemas estructurales vinculados a la todavía incertidumbre para la inversión en el campo y las dificultades asociadas con los costos requeridos para contrarrestar la pudrición de cogollo. El presente estudio brinda una perspectiva vinculada con la organización de la producción y los mercados para entender el desarrollo de la palma de aceite en Colombia, y avanza en la identificación de los principales modelos de producción que han estado asociados con una integración vertical continua, la misma que a lo largo de las últimas décadas ha contribuido a fortalecer la cadena de valor. Este proceso, que en sus diferentes etapas ha estado vinculado a objetivos específicos de gobierno, ha sido estimulado directamente tanto por políticas y normativas generales de financiamiento e incentivos que han buscado impulsar la producción agropecuaria para un crecimiento y estabilidad en el sector rural, así como por políticas e incentivos dirigidos específicamente al sector palmero; particularmente, aquellas dirigidas al desarrollo del mercado de biodiésel. Estas últimas han tenido un papel importante para sostener al sector que enfrenta dificultades competitivas serias tanto internas como externas.Este documento describe las interacciones entre los tres principales actores que conforman los modelos de producción de la palma en Colombia, entre ellos las agroindustrias de alimentos y biodiésel, las empresas familiares de producción palmera, usualmente de mediana escala, y finalmente, las denominadas Alianzas Productivas Estratégicas de pequeños agricultores que han sido desarrolladas al amparo de la industria palmera. A través de una mirada específica en estos actores y los modelos de producción asociados, este trabajo identifica los principales momentos de transición y transformación del sector palmero que han permitido su evolución y consolidación como un importante sector de la economía agrícola colombiana. De igual manera constituye la base para proporcionar reflexiones sobre los principales desafíos que existen para transitar hacia una producción de palma más sostenible e inclusiva, capaz de reducir sus efectos sociales y ambientales y ampliarse como un sector de oportunidades para el desarrollo rural.