Canon minero y ciclo político presupuestal en las municipalidades distritales del Perú, 2002-2011

Abstract

La creciente participación de los sectores extractivos en la economía del Perú, que pasaron de representar el 9,3% del producto interno bruto (PIB) en 2004 al 13,2% en 2012, ha dado lugar a un notable aumento de los recursos fiscales que reciben las diferentes entidades gubernamentales por concepto de canon (minero, hidroenergético, gasífero y otros) 1. Las transferencias en concepto de canon otorgadas a los gobiernos regionales y locales (municipalidades) representaron el 23% del total de transferencias en 2004, y ese porcentaje aumentó hasta el 43% en 2012 2. El canon minero está constituido por el 50% del impuesto sobre la renta que obtiene el Estado de los pagos de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales, metálicos y no metálicos. Los recursos fiscales obtenidos por este concepto se distribuyen de la siguiente manera: el 10% del total del canon se asigna a los gobiernos locales de la municipalidad o las municipalidades distritales donde se explota el recurso natural; el 25% se asigna a los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso natural; el 40% se asigna a los gobiernos locales del departamento o los departamentos donde se explota el recurso natural; el 25% se asigna a los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural y, de ese porcentaje, los gobiernos regionales deben transferir un 20% a las universidades nacionales de su jurisdicción. De las entidades mencionadas, los principales beneficiados han sido los gobiernos locales, ya que recibieron por concepto de canon alrededor de 6.500 millones de nuevos soles para ejecutar proyectos de inversión pública en 2012. Esos recursos se pueden utilizar para financiar y cofinanciar proyectos de inversión pública que incluyan intervenciones orientadas a prestar servicios públicos y mantener la infraestructura, los dispensarios médicos y los hospitales, entre otras cosas. Los gobiernos regionales y locales pueden destinar hasta un 20% de esas transferencias al gasto corriente, es decir, al mantenimiento de los proyectos de inversión pública. En consecuencia, de 2002 a 2011, el gasto total de las municipalidades distritales se multiplicó por 3,9 (véase el anexo A1). El componente que más aumentó fue el gasto de capital, que en 2011 se había multiplicado por 7,3 en comparación con 2002. Dicho crecimiento fue especialmente pronunciado en 2006 y 2008, en los que el gasto de capital se incrementó en un 77% y un 70%, respectivamente. El aumento del gasto de capital fue mayor en aquellas municipalidades que recibieron un volumen de canon más elevado. El gasto del 20% de las municipalidades que recibieron más canon creció en mayor medida que el gasto promedio de las demás municipalidades en la mayoría de los años del período 2002-2011, particularmente en 2006 (109%) y 2008 (78%). En este contexto, es importante analizar la incidencia del factor político en el nivel del gasto de capital de las municipalidades distritales y el momento de ejecución de dicho gasto. Por ejemplo, en un informe de la Contraloría General de la República (2011) se señalaba que las transferencias efectuadas a algunos gobiernos locales no se habían traducido en mejoras en la cobertura de los servicios y la atención de las necesidades básicas de la población. En dicho informe se mencionaba 1 El canon es la participación de la que gozan los gobiernos regionales y locales en cuyas circunscripciones se explotan los recursos naturales, así como las universidades y los institutos superiores públicos, de los ingresos y las rentas obtenidos por el Estado en dicha actividad. Existen los siguientes cánones: minero, hidroenergético, gasífero, pesquero y forestal, así como el canon y el sobrecanon petrolero. 2 También hay otras transferencias hacia los gobiernos regionales y locales (provincias y distritos), en virtud del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM), los fideicomisos regionales, el Programa del Vaso de Leche, las donaciones y las regalías, entre otras.